Do futuro da APS ao chão das experiências: macroquestões, respostas contextualizadas e a Rede ColaboraAPS

Por: Bruno Pereira Stelet

Elaborado a partir do conversatório “Futuro da APS no Brasil”, III Encontro Nacional da Rede, Brasília/DF, 6 a 8 de maio de 2026.

A Rede Colaborativa de Inovações em Atenção Primária à Saúde (Rede ColaboraAPS) constitui-se, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), como iniciativa de cooperação horizontal voltada à identificação, ao acompanhamento, à sistematização e à difusão de experiências inovadoras desenvolvidas nos serviços e na gestão da Atenção Primária à Saúde (APS). Resulta de parceria entre a Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (ENSP/Fiocruz), por sua Vice-Direção de Escola de Governo em Saúde, e a Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde (SAPS/MS). Seu funcionamento organiza-se em ciclos colaborativos: o primeiro deles, iniciado em 2025, articulou seleção pública de experiências, acompanhamento por Agentes de Cooperação (ACOOP), intercâmbios, atividades formativas e processos de sistematização que culminaram, em 2026, na publicação coletiva de trinta relatos no livro Rede ColaboraAPS: experiências inovadoras na APS do SUS (Hucitec/Fiocruz). A obra, organizada por Eduardo Alves Melo, Margareth Cristina de Almeida Gomes, Hannah Costa de Carvalho, Stefânia Santos Soares e Bruno Pereira Stelet, opera como peça da memória do projeto e como insumo para os ciclos subsequentes.

O III Encontro Nacional da Rede ColaboraAPS, realizado entre 6 e 8 de maio de 2026, em Brasília, articulou esse acúmulo a um movimento de projeção do trabalho da Rede para os próximos ciclos. A programação combinou plenárias, oficinas temáticas, cerimônia de reconhecimento institucional às experiências, atividade cultural-imersiva de estreia da primeira temporada de webdocs da Rede, grupos regionais de trabalho sobre os Dispositivos ColaboraAPS e visita técnica à Rede de Hortos Agroflorestais Medicinais Biodinâmicos do Distrito Federal, uma das experiências sistematizadas no primeiro ciclo. Imediatamente após a abertura, foi realizado o conversatório “Futuro da APS no Brasil”, co-organizado pelo Observatório do SUS e pelo Centro Colaborador da OPAS/OMS em Formação e Desenvolvimento Estratégico para Sistemas de Saúde com Ênfase em Atenção Primária à Saúde. A atividade foi conduzida em formato dialógico, com mediação metodológica que buscou articular o reconhecimento das potências históricas da APS no SUS à problematização de seus desafios estruturais, evitando tanto o tom celebratório autossuficiente quanto o diagnóstico paralisante.

A mesa contou com Ana Luiza Ferreira Rodrigues Caldas, da Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde; Claunara Schilling Mendonça, professora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Heider Aurélio Pinto, professor da Universidade Federal da Bahia, com trajetória prévia como diretor do então Departamento de Atenção Básica do Ministério da Saúde; e Renato Tasca, da Organização Pan-Americana da Saúde, com atuação no Brasil desde 1989. A coordenação coube a Eduardo Alves Melo, da ENSP/Fiocruz, coordenador nacional da Rede ColaboraAPS. A diversidade institucional e funcional da composição, ou seja, gestão federal, academia, organismo internacional de cooperação técnica e gestão acadêmica em Saúde Coletiva, explicita o esforço da Rede em situar o debate sobre o futuro da APS em quadro intersetorial e federativo.

Esta nota sistematiza as principais pautas macroestruturais e macropolíticas mobilizadas no conversatório e propõe uma chave analítica para o conjunto da memória do primeiro ciclo: as questões formuladas pela mesa em escala nacional não pairam sobre as experiências da Rede, mas as atravessam, nelas se materializam e por elas são, em alguma medida, respondidas. A hipótese que organiza o argumento é a de que as experiências sistematizadas no primeiro ciclo funcionam como analisadores da política pública de APS no Brasil, termo que aqui designa o estatuto epistemológico e político de iniciativas que, ao se realizarem, tornam visíveis em escala local e cotidiana as tensões formuladas em escala nacional.

As pautas macroestruturais do conversatório

O conversatório recolocou em cena os desafios estruturais que condicionam a potência da APS no SUS, recusando-se a operar exclusivamente no registro celebratório. Sua agenda incluiu a singularidade do SUS e a centralidade da territorialização; o trabalho em saúde, em suas dimensões de precarização e valorização; as transformações epidemiológicas e a saúde digital; a regulação e a relação com a atenção especializada; o financiamento e a indução federativa; a implementação de políticas para além dos gestores; e a inovação como prática possível dos trabalhadores do SUS.

Renato Tasca observou que nenhum outro país da América Latina avançou para um sistema universal com a abrangência, a complexidade epidemiológica e a diversidade cultural do brasileiro, distinção que diferencia a experiência nacional inclusive de Cuba e Costa Rica. A Estratégia Saúde da Família (ESF), sustentada por mecanismos de incentivo financeiro federal, foi caracterizada como modelo nacional cuja escala e capilaridade não encontram paralelo. Ana Luiza Caldas e Claunara Schilling Mendonça reafirmaram, nessa direção, a territorialização, entendida como adscrição populacional e responsabilidade sanitária sobre o território, como elemento estruturante e inegociável do desenho brasileiro de APS, ao lado da equipe multiprofissional e da figura do Agente Comunitário de Saúde.

Heider Pinto sinalizou um deslocamento significativo nos últimos quinze anos: onde antes havia mobilização militante e desejo coletivo de atuar na APS, hoje há necessidade de convencer estudantes e profissionais a investirem nesse campo. Esse deslocamento articula-se diretamente ao que Claunara Schilling Mendonça denominou “empresariamento e pejotização” do trabalho em saúde, quando vínculos precarizados comprometem a longitudinalidade do cuidado, a vinculação ao território e a sustentabilidade das equipes. A valorização da APS, nesse marco, foi formulada como agenda de três faces interdependentes: valorização do território e da abordagem comunitária frente à hipertrofia da demanda espontânea aguda; valorização do trabalho em saúde, com vínculos trabalhistas estáveis e remuneração compatível; e valorização do desejo profissional de permanecer nesse lugar.

A saúde digital foi caracterizada como transformação incontornável que “bate à porta” do trabalho na APS, em paralelo às mudanças epidemiológicas associadas ao peso crescente das condições crônicas e da saúde mental na carga de cuidado. Ana Luiza Caldas reforçou que o e-SUS APS, o prontuário eletrônico, é fundamental para a gestão clínica responsável, mas que a saúde digital precisa avançar do registro para o suporte à decisão clínica, com integração de protocolos, notas técnicas e qualificação da comunicação na rede assistencial. Claunara Schilling Mendonça situou um nó crítico que articula esses temas: a resolutividade da APS não pode ser pensada sem retaguarda especializada. A regulação e a integração entre APS e atenção especializada foram caracterizadas, portanto, como eixo decisivo para a qualificação da APS.

A indução financeira federal foi reconhecida como condição de possibilidade da expansão da ESF. Em média, 40% do custeio da APS provém do Ministério da Saúde, sendo o restante majoritariamente municipal; sem a coordenação federativa via incentivo federal, o atual patamar de mais de cem mil equipes não teria sido alcançado, tampouco o direcionamento para prioridades epidemiológicas. A mesa, contudo, problematizou esse dado por três ângulos analíticos. Eduardo Alves Melo formulou a pergunta de fundo “mais dinheiro para quê?”, recusando a defesa abstrata de ampliação de recursos e exigindo a explicitação do destino. Renato Tasca apontou um problema cultural persistente na política de saúde brasileira: a APS é discursivamente central, mas, na alocação financeira concreta, a atenção especializada e hospitalar permanecem privilegiadas. Heider Pinto observou que financiamento opera como estrutura de incentivos e que ajustes necessários no financiamento do SUS encontram-se fora da pauta política, dado ao elevado custo político desse debate. Ana Luiza Caldas pontuou ainda a necessidade de transição da lógica de indicadores de resultado para uma lógica de monitoramento de processos de trabalho, sem perder de vista déficits básicos de infraestrutura.

A questão da implementação foi explicitamente formulada por Eduardo Alves Melo: a forma pela qual uma política nacional alcança os gestores municipais é a mesma que a faz chegar aos trabalhadores e às comunidades? A resposta da mesa foi negativa, e essa lacuna foi identificada como ponto estratégico para o futuro da APS. Iniciativas como a própria Rede ColaboraAPS foram caracterizadas como dispositivos institucionais que produzem essa chegada por outras vias, articulando reconhecimento, formação, cooperação horizontal e sistematização. Em sintonia com a tradição dos Laboratórios de Inovação da OPAS desde 2008, Renato Tasca formulou uma proposição central para o trabalho da Rede: as práticas inovadoras no SUS são as práticas possíveis. A construção da política pública necessita reconhecer e valorizar os saberes-fazeres dos trabalhadores reais do sistema, e não apenas formular diretrizes que descem dos níveis centrais para os territórios.

Macroquestões e respostas situadas: as experiências do primeiro ciclo como analisadores

A programação do III Encontro destinou os turnos seguintes ao trabalho regional com os Dispositivos ColaboraAPS e o percurso das experiências. À primeira leitura, opera-se ali uma divisão de planos entre o conversatório, voltado às macroquestões nacionais, e os grupos regionais, dedicados ao detalhamento das experiências locais. Esta seção argumenta que cada uma das trinta experiências sistematizadas no primeiro ciclo opera como resposta situada a uma ou mais das macroquestões formuladas pela mesa. Recolocá-las nesse quadro analítico permite transformar o acervo da Rede em matéria de leitura sobre a política pública.

A afirmação da territorialização como elemento estruturante da APS brasileira ganha densidade quando confrontada com a heterogeneidade dos territórios em que as experiências do primeiro ciclo se realizam. A iniciativa de Manicoré (AM), que tece acesso e equidade no que os autores nomeiam como “território líquido” da Amazônia, evidencia que a adscrição territorial assume contornos específicos onde rios são vias de acesso e as distâncias são medidas em horas de barco. A gestão peripatética da APS em Itabuna (BA) inscreve a presença gestora no próprio território como princípio de método. A vigilância ambiental e o cuidado integral em territórios rurais de Itapetininga (SP), assim como a Rede de Hortos Agroflorestais Medicinais Biodinâmicos no Distrito Federal, expandem a noção de território para além do recorte sanitário, articulando-o às dimensões ambiental e da sustentabilidade, agenda que ganha crescente centralidade nas formulações internacionais sobre APS. A territorialização, portanto, não se realiza no acervo como conceito uniforme: ela é reinventada em cada arranjo local.

A pauta da força de trabalho, formulada na mesa como eixo decisivo para o futuro da APS, atravessa o acervo de modo expressivo. A experiência IntegraEPS, em Fortaleza (CE), assume a Educação Permanente como potência transformadora de saberes e práticas. A formação para a equidade e a educação antirracista da Escola de Saúde Pública de Salvador articula a qualificação do trabalho ao enfrentamento de determinantes sociais. O Qualifica-APS, no Espírito Santo, opera a formação como dispositivo de transformação de territórios. A experiência de gestão das equipes Multiprofissionais em Florianópolis explicita os arranjos cotidianos de sustentação das eMulti. Lidas em conjunto, essas experiências indicam que a inovação local depende menos de uma ideia isolada e mais da existência de condições materiais, formativas e relacionais que a sustentem ao longo do tempo. Demonstram, reciprocamente, que a precarização dos vínculos e a desmotivação profissional, mencionadas no conversatório, operam como limites concretos à sustentabilidade das experiências. O acervo permite afirmar, em consequência, que a APS se fortalece quando o trabalhador é reconhecido como sujeito da política e não apenas como executor de protocolos.

O conversatório situou a saúde digital como transformação incontornável que demanda passagem do registro à segurança clínica e à integração de informações. O acervo do primeiro ciclo materializa essa transição em diferentes gradientes de maturidade. A transformação digital para ampliação do acesso aos serviços da APS em Recife (PE) e a plataforma Recife Monitora, voltada à avaliação adaptativa da qualidade na Atenção Básica, articulam acesso, monitoramento e gestão. A implantação da estratificação de risco por meio de formulário eletrônico para hipertensão arterial sistêmica, diabetes mellitus, transtorno do espectro autista e idosos na APS de Betim (MG) ilustra o uso da tecnologia para qualificação clínica e organização do cuidado a condições crônicas. Os sistemas de informação para integralidade entre pontos de atenção odontológica em Presidente Prudente (SP) e a implementação dos Núcleos de Vigilância em Saúde nas UBS de São Paulo (NUVIS-AB), como ferramenta epidemiológica de gestão do cuidado, evidenciam o digital como dispositivo de articulação de rede e de integração entre vigilância e cuidado.

O nó crítico apontado por Claunara Schilling Mendonça — a APS com retaguarda precária da Atenção Secundária — encontra correspondência no acervo das experiências. O matriciamento como ferramenta de gestão e fortalecimento da resolutividade em São Bernardo do Campo (SP) e o matriciamento de profissionais em saúde uroginecológica em Gaspar (SC) operam sobre a articulação entre APS e atenção especializada. O Protocolo de Enfermagem em Saúde Mental na APS de Florianópolis e o Projeto Novos Rumos em Maringá (PR) ampliam a capacidade de resposta da APS a demandas que historicamente migram precocemente para a rede especializada. O Projeto Territórios do Cuidado, em Sobral (CE), aborda a prevenção do suicídio a partir da APS, articulando rede e território. A construção de diretrizes e linha de cuidado para a saúde integral da mulher em Belo Horizonte, com inserção do fisioterapeuta da eMulti, e o fortalecimento da prótese dentária nas unidades de APS do Rio de Janeiro organizam a integralidade em rede. As experiências de saúde sexual e reprodutiva — implante subdérmico em Piraí (RJ) e reorganização do cuidado com inserção de DIU pela enfermeira em Lins (SP) — atuam diretamente sobre o déficit de acesso a métodos contraceptivos de longa ação mencionado pela mesa. A leitura conjunta desse subconjunto autoriza a afirmação de que a resolutividade da APS não é atributo isolado da equipe local: depende de rede, regulação, comunicação, financiamento e gestão.

O debate sobre financiamento, mobilizado no conversatório por meio da pergunta sobre destino, atravessa o acervo de modo difuso, mas evidente. Em parte expressiva das experiências, a inovação local depende mais da existência de condições materiais para sustentá-la: equipes suficientes, infraestrutura, transporte, insumos, conectividade, tempo protegido para formação, retaguarda especializada e capacidade de monitoramento. As experiências autorizam, portanto, a afirmação de que o financiamento não se reduz a volume de recursos: opera como estrutura de incentivos, capacidade de indução, coerência entre prioridade política e execução concreta, e articulação entre o financiamento da APS e os demais pontos da rede. A coexistência, no acervo, de experiências fortemente induzidas por políticas nacionais e estaduais — a exemplo do Projeto de Braços Abertos no Ceará — e de experiências que emergem de articulações municipais ou de unidades específicas evidencia que a indução federativa não substitui a capacidade local de produzir respostas situadas, e tampouco é substituída por ela. O material do primeiro ciclo permite afirmar que a política nacional alcança o trabalhador quando há mediação institucional, dispositivos de cooperação horizontal e reconhecimento dos saberes-fazeres locais, exatamente os elementos que o conversatório identificou como agenda do futuro da APS.

Reflexões a partir do III Encontro Nacional: balanço analítico do primeiro ciclo

A contribuição mais potente do conversatório para o conjunto do III Encontro Nacional, tomado como momento de finalização do primeiro ciclo da Rede ColaboraAPS, reside na passagem entre escalas. A leitura cruzada entre a mesa e o acervo construído ao longo do ciclo permite estruturar um movimento analítico que parte das grandes perguntas sobre o futuro da APS e retorna às experiências para indagar como essas questões aparecem nos territórios, que respostas situadas já foram produzidas, que limites se repetem, que soluções podem inspirar outras realidades e que problemas permanecem sem resposta suficiente. Esse movimento explicita quatro deslocamentos analíticos que emergem do próprio percurso do ciclo encerrado.

O primeiro consiste em ler cada experiência também por suas condições estruturais de possibilidade, e não apenas pela narrativa do que foi feito. Essas condições incluem o território, os vínculos de trabalho, o financiamento, a infraestrutura, a retaguarda especializada e a presença ou ausência de dispositivos digitais. Quando esses elementos são incorporados à análise, o relato de experiência transforma-se em diagnóstico vivo das condições do SUS, qualifica a sistematização realizada ao longo do ciclo e amplia a comunicabilidade do que foi produzido para outros atores, territórios e níveis de gestão.

O segundo ponto é reconhecer que uma experiência exitosa não deve ser lida apenas como exemplo de sucesso, mas também como analisadora das condições em que a APS opera. Quando uma inovação se mantém apesar de vínculos de trabalho precarizados, retaguarda especializada insuficiente e infraestrutura mínima, ela revela duas coisas ao mesmo tempo: a potência dos trabalhadores reais do SUS para produzir respostas em contextos adversos e os limites estruturais que impedem que essas respostas se sustentem ou ganhem escala. Essa dupla leitura permite valorizar o que foi construído pelas equipes, sem transformar a superação cotidiana de dificuldades em solução permanente para problemas que são da política pública.

O terceiro consiste em assumir as experiências como insumo para a disputa de prioridades dentro do SUS. A pergunta sobre o destino dos recursos, formulada no conversatório como “mais dinheiro para quê?”, só pode ser respondida com base no que as experiências mostram funcionar, com que custo, com que efeito e em que condições. Nesse marco, o acervo do primeiro ciclo não se configura como mero registro de boas práticas, mas como matéria analítica para formuladores de políticas, gestores estaduais e municipais, pesquisadores e organismos de cooperação técnica.

O quarto deslocamento consiste em compreender a própria Rede ColaboraAPS como dispositivo de mediação entre a política nacional e o cotidiano dos serviços. Em seu desenho organizacional, a Rede cria um circuito de circulação em dois sentidos: aproxima diretrizes, debates e prioridades nacionais dos trabalhadores da APS e, simultaneamente, permite que os saberes produzidos nas experiências territoriais retornem à formulação e ao aprimoramento das políticas. Essa mediação se realiza pela articulação entre coordenação, intercâmbio, comunicação, sistematização e cooperação técnica em campo, especialmente por meio da atuação dos Agentes de Cooperação. Assim, a Rede responde concretamente ao problema de implementação discutido no conversatório: a distância entre o desenho das políticas e sua apropriação no cotidiano dos serviços. O fechamento do primeiro ciclo evidencia que sustentar, qualificar e institucionalizar essa função mediadora será uma tarefa estratégica para os ciclos seguintes.

Considerações finais

O conversatório de abertura do III Encontro Nacional não funcionou como preâmbulo das atividades subsequentes, mas como sua chave de leitura. As pautas de universalidade e territorialização, trabalho em saúde, mudanças epidemiológicas, saúde digital, regulação e cuidado em rede, financiamento, indução federativa e implementação não pairam acima das experiências da Rede: vivem dentro de cada uma delas como condição, limite e horizonte. Pensar o futuro da APS, à luz do que se construiu como memória do primeiro ciclo, não significa projetar abstratamente um cenário desejado, mas aprender com aquilo que já está sendo produzido no cotidiano do SUS. As experiências evidenciam que há produção de saber tácito nos territórios. A tarefa da Rede ColaboraAPS, nesse marco, é organizar esse saber-fazer, reconhecer seus limites, explicitar suas mediações e transformá-la em aprendizado compartilhável para gestores, trabalhadores, pesquisadores e formuladores de políticas, recusando, ao mesmo tempo, a romantização das experiências e a abstração das macroquestões.

Daí decorre a pergunta orientadora que o conversatório deixa para os próximos ciclos da Rede: que futuro da APS as experiências já anunciam, ainda que de modo parcial, situado e inacabado? Responder a essa pergunta exige sustentar o reconhecimento das potências locais e a problematização das condições estruturais, combinando a alegria que empurra para frente com o enfrentamento dos desafios. Reafirma que o conhecimento produzido no cotidiano da APS constitui parte fundamental da capacidade do SUS de se reconhecer, se aprimorar e seguir disputando caminhos para fortalecer um sistema público, universal, territorializado, equânime e sustentável.